瀏覽人次:free web page counters
政大十景

國立大學現行法律地位(非法人)

國立大學公法人化(公法人)

政治大學法律系教授 董保城

 

差異點

現行法律地位(非法人)

財團法人化(私法人)

公法人化(公法人)

基本權利主體不同

一、國立大學在法律上係隸屬於教育部,為教育部所管轄之高等教育行政機關,本身屬於中華民國法人之一部分,不具獨立地位或法人人格,並非權利義務主體。

二、大學法第一條雖規定大學應受學術自由之保障,享有自治權,惟所享有之自治權非立於一個獨立法人格,其自治權之行使與自治權之範圍實質上係教育部所默認或同意,大學所有爭執,亦不得訴請救濟。

三、國立大學以自己名義對外行文處理學校教師、學生等權利事項,它僅為行為主體而非權利(義務)主體,故大學在其權限範圍內所為之行為,無論公法或私法行為,其所生法律效果均歸屬於其所屬權利義務主體之國家(即教育部)。

一、取得在法律地位上,因辦理財團法人登記,取得私法法人人格,不再隸屬於教育部,而與國家法人彼此相對,各為主體。

二、以獨立私法人人格享有學術自治權,其自治權之行使與自治權之範圍係由法律所保障,不在單方面由教育部默認或同意,遇有爭議,可訴請法院救濟。

三、財團法人大學以自己名義對外行文處理學校教師、學生等權利義務事項,它不僅為行為主體,並同時為權利(義務)主體。故財團法人國立大學所為之行為,無論公法或私法行為,其所生權利或所負義務(債務)法律效果均歸屬於權利主體之國立大學本身,與國家法人無關。

一、法人資格之取得,必須以法律明文賦予,大學法除明訂大學享有自治權外,並應明確賦予法人資格。大學享有法人地位乃基於憲法保障學術自由之理論。

二、大學為直接享有憲法第十一條所保障之學術自由基本權之權利人,受有憲法之制度性保障。

三、公法人大學以自己名義對外行文處理學校教師、學生等權利義務事項,它不僅為行為主體,並同時為權利(義務)主體。故公法人大學所為之行為,無論公法或私法行為,其所生權利或所負義務(債務)法律效果均歸屬於權利主體之國立大學本身,與國家法人無關。

教育部與國立大學間互動不同

一、由於國立大學係教育部隸屬之一部分,教育部係行政體系,國立大學為學術主體,以行政官僚體系指揮學術團體,不僅欠缺學術專業,並且容易聯想以行政干預學術。

二、國立大學人事、經費、預算均需仰賴教育行政機關之編列,為維持良好互動,國立大學均不願開罪於教育行政機關。

一、國立大學財團法人化獨立自主之同時,容易造成學術因公法人獨立人格而使大學更為封閉,成為學術的象牙塔。故財團法人國立大學應成立具有外部開放性、容納國內外專家學者與社會人士之董事會,對學校管理與發展提出建議,一方面使大學因社會參與受到外來刺激,而不至於封閉不競爭,他方面可扮演代替教育部監督學術之機制,亦即由外部社會菁英參與管理監督之模式。

二、財團法人國立大學在法律地位上與現行私立大學相同。惟由於國立大學教學研究設施與運作經費大都來自於政府編列預算補助,政府對國立大學運作之成效具有監督之重責,其監督方式是由教育部設置董事會代行其監督之責,其中因董事會之董事中,教育部所遴選之校外董事不得少於二分之一,此與私立大學董事會董事之產生教育部無權置喙者大異其趣。

公法人國立大學獨立自主之同時,容易造成學術因公法人獨立人格而使大學更為封閉,成為學術的象牙塔。再者,一旦公法人化後,教育部監督更受到相當大的限制,以教育部行政官僚來監督公法人大學學術運作,更易引起爭議。因而各公法人大學應成立一具有外部開放性、容納國內外專家學者與社會人士之董事會,對學校管理與發展提出建議,一方面使大學因社會參與受到外來刺激,而不至於封閉不競爭,他方面可扮演代替教育部監督學術之機制,亦即由外部社會菁英參與管理監督之模式。

教育部監督權限不同

一、教育部為大學之上級機關,無論大學係辦理學術自治事項或國家行政委辦事項,教育部除依立法院通過之法律為合法性監督外,亦得依據主管權限發布行政命令或個別之指令為妥當性之監督,與傳統上下隸屬關係之行政監督並無不同。

二、教育部對國立大學以上級機關對下級機關,依內部行為方式所加之監督如視察、訓示、命提供報告、撤銷或命大學停止某項行為,性質屬內部指令,學校不服或認窒礙難行,也僅能申復,不得類似人民般提起訴願、行政訴訟。

一、財團法人國立大學在法律地位上為獨立之私法人,教育部作為中華民國公法人之教育行政機關,僅能依據法律對財團法人國立大學辦理學術自治事項為合法性之監督。

二、國立大學辦理學術自治事項時,教育部僅能根據法律與法律授權法規命令行使監督,不得僅以未經法律授權之函釋或指令做為監督依據。

三、財團法人國立大學對教育部監督處分若有不服,得基於法人資格提起訴願、行政訴訟。

一、在法律上,公法人國立大學與中華民國均具獨立公法人地位。教育部代表中華民國法人,以自治監督機關地位,依法律對公法人大學行使合法性監督。

二、教育部僅能根據法律與法律授權法規命令行使監督,不得僅以未經法律授權之函釋或指令做為監督依據。

三、公法人大學對教育部監督處分若有不服,得提起訴願、行政訴訟。

國立大學財產經費自主不同不同

一、大學僅為行為主體,而非權利主體,不得為財產權之主體,大學內校舍、土地、設備等所有權均為國有,大學僅得依國有財產法為公用財產之管理機關,其處分均依國有財產法規定辦理。

二、國立大學目前實施校務基金,學校因建教合作、推廣教育、場地設備管理、捐贈、孳息或其他因教學研究成果所生之收入均以政府特種基金列入,其中除捐贈收入外,其他各種收入均應依預算法、決算法、會計法、審計法之規定辦理(國立大學校院校務基金設置條例第十條),缺乏彈性。

一、國立大學財團法人後,取得民法上法人資格,在辦理財團法人登記時,國立大學原使用之土地、校舍、設備等國有財產登記為財團法人國立大學之財產,其處分或管理不適用國有財產法之規定,而另由教育部與國有財產局訂定單行規章,惟其不動產之處分或設定負擔,均需經董事會同意。

二、財團法人國立大學作為獨立人格之私法財團法人,於接受政府補助、辦理建教合作、推廣教育、場地設備管理、捐贈、孳息或其他因教學研究成果所生之收入均為財團法人國立大學所有,經費之管理運用,不適用預算法、決算法、會計法、審計法之規定,惟其會計財務處理仍應建立會計制度、內部控制及稽核作業規章,均需經董事會同意。

大學公法人化後,除以政府機關補助經費所取得或購置之土地、設施與設備仍為國有,由大學代理政府管理者外,因辦理建教合作、推廣教育、場地設備管理、捐贈、孳息或其他因教學研究成果所生之收入所購置之動產、不動產,得以大學為所有權人。

自治規章制訂權不同

大學為教育部所屬機關,並無自治規章制訂權,並受教育部行政命令與監督指令之拘束。

大學為實現憲法對學術自由之制度性保障,享有自治權。大學為辦理自治事項,得制訂自治規章,並報請教育部備查。教育部僅得以違反法律之理由,不予備查。

大學為實現憲法對學術自由之制度性保障,享有自治權。大學為辦理自治事項,得制訂自治規章,並報請教育部備查。教育部僅得以違反法律之理由,不予備查。

預算編列方式不同

一、國立大學為教育部所屬機關,其預算仍採公務特種基金預算方式編列,詳列各國立大學每年所需個別之經費,與一般公務機關無甚大之差異。

二、縱使校務基金運作之模式較公務預算具有彈性,惟因係依預算法所編列,其籌畫、審議、執行等以及決算與審計均應受預算法、審計法與決算法之規定,最多僅屬捐贈等收入不受其拘束。

大學財團法人化後,其地位與一般私法財團法人相同,並非國家機關,故不屬於預算法中所稱中央政府各級機關。但由於培育人才、提升文化與促進國家發展為憲法對國家所負與之任務。財團法人國立大學乃為落實學術自由之目的,因而財團法人國立大學教學研究基本設施與運作所需經費,仍應由國家編列補助款以滿足大學基本需求。教育部編列之補助不再詳列各大學每年所需補助之項目與額度,僅得以國立大學教學研究補助經費概括總額方式編列。

一、大學公法人化後,不再屬於預算法中所稱中央政府各級機關,其預算編列審議、執行與決算及審計等不適用預算法、決算法與審計法規定,得另訂專門法律或於大學法中明訂或授權由教育部與預算、審計主管機關共同訂定大學預算編列審議準則。

二、由於培育人才、提升文化與促進國家發展為憲法對國家所負與之任務。公法人國立大學乃為落實學術自由之目的,因而大學教學研究基本設施與運作所需經費均應由國家編列補助款以滿足大學基本需求。教育部編列之補助得以概括總額方式,毋庸詳列項目額度。

預算審查不同

因預算書上明列各大學所獲取經費之項目與額度,立法委員於審議時遇有疑義,難免要求相關學校到場說明,迫使大學校長為維護所屬大學預算,到場護衛。

國家對大學經費所為之補助,其性質於國立大學與私立大學間並無不同,均係本於國家對於高等教育之學術責任,故立法院於審查教育部所編列大學教學研究輔助經費預算時,僅得邀請教育部長到會備詢,由於預算書不再詳列各大學所需經費與項目,以致於立法委員無從質詢個別學校校長。

國家對大學經費所為之補助,係本於國家對於高等教育之學術責任,故立法院於審查教育部所編列國立大學教學研究輔助經費預算時,得邀請教育部長到會備詢,至於公法人大學校長到立法院備詢已非屬憲法義務。

校長之產生與職權不同

一、國立大學校長之產生採二階段遴選模式,亦即第一階段由學校教師遴選向教育部推薦二人至三人,第二階段再由教育部在沒有校長出缺學校成員參與下,組成教育部遴選委員會,自國立大學推薦名單中選出一人。

二、由於現行大學法規定校務會議為最高決策會議,議決重大學術事項,以致形成校長與校務會議之權責混淆。

財團法人國立大學校長由董事會遴選產生,對董事會負責,並增列其職權如學院院長之遴用權、對學校教師人事之直接聘任及解聘程序之發動權。

國立大學校長之產生原採二階段模式(第一階段由學校教師遴選推薦,第二階段由教育部在沒有校長出缺學校成員參與下選出),修正為混合一階段模式(由大學與教育部共同遴選),不再使學校因校長校內遴選產生之弊端再現,而由雙方共同在校內或校外主動徵求適當人才擔任校長,有助於提升大學競爭力。

大學內部組織自主不同

一、由於國立大學為隸屬教育部文教性營造物機關,學校內部組織、行政職務之推動分工以及學校教師職員員額之編制由於國家人事、會計一體規定,缺乏彈性。

二、大學法除規定「校務會議」、「行政會議」與校長等外,並於大學法第十一條規定:大學應設左列單位。由於屬「應」設,以致大學組織無自主權。

三、系、所、院之設置與主管產生均由大學法訂定,欠缺彈性。

一、以法人方式保障學術自由制度,國立大學為學術自由所保障之財團法人,其法律地位屬私法財團,就內部組織、人事編制與分工不受國家人事會計法令一體適用之規定,享有相當程度之自主組織權。

二、除涉及學術自由與大學自治相關之重要組織,如「校務會議」、「學術評議委員會」與校長之產生與職權以及學術基本運作單位「系、所、院」由大學法本身作原則性、綱要性規定外,其他單位則由財團法人國立大學自行規定。

一、以公法人方式保障學術自由制度,大學就內部組織享有相當程度之自主組織權。

二、除涉及學術自由與大學自治相關之重要組織,如「校務會議」、「行政會議」與校長之產生與職權以及學術基本運作單位「系」由大學法本身規定外,其他單位則由公法人大學自行規定。

學校職員人事自主權不同

由於國立大學為隸屬教育部文教性營造物機關,所以機關內職員均應適用公務人員任用法與教育人員任用條例相關規定。

得以私法關係聘用職員,所聘用之職員並非必須具有公務員之資格,於人事任用上較具彈性、效益性與自主性。

得以私法關係聘用職員,所聘用之職員並非必須具有公務員之資格,於人事任用上較具彈性、效益性與自主性。

教師聘約法律主體不同

現行實務上係以校長為聘約之主體,在法律上視為代表國家與教師締結契約,有關契約之權利義務最終責任仍應由國家負責,而非締約之學校。

與教師締約之主體為學校,有關契約之權利義務,最後責任應由財團法人國立大學負責,與國家無涉。

與教師締約之主體為學校,有關契約之權利義務,最後責任應由公法人國立大學負責,與國家無涉。

教師待遇不同

教育待遇依教育部所規定之標準給付。

教師待遇由財團法人國立大學自行規定,但須經董事會同意,不受教育部所規定標準拘束,具有彈性自主。

教師待遇由公法人國立大學自行規定,不受教育部所規定標準拘束,具有彈性自主。

教師退休撫卹與資遣

加入公務人員退休撫卹基金管理,依現制運作。

財團法人國立大學教師、研究人員之退休撫卹固可個別採儲金方式辦理,惟國立大學之經費與財產,絕大部分來自於政府,在配合國家建設發展上已具有積極之義務,國立大學之教師與研究人員具有高度公益性,仍可加入現行運作良好之公務人員退休撫卹基金。

公法人國立大學教師、研究人員之退休撫卹固可個別採儲金方式辦理,為鑑於現行運作良好之公務人員退休撫卹基金管理條例,仍可加入條文如「並依學校教職員退休條例、學校教職員撫卹條例及公務人員退休撫卹基金管理條例辦理」。

教師救濟途徑

國立大學所為教師升等或不升等之決定係行政處分,得向教育部提起訴願、行政訴訟。至於涉及解聘、不續聘部分,因教師聘約屬私法法律關係,應向民事法院提請救濟。

財團法人就教師升等事項,係受委託行使公權力,故國立大學所為教師升等或不升等之決定係行政處分,得向教育部提起訴願、行政訴訟。至於涉及解聘、不續聘部分,因教師聘約屬私法法律關係,應向民事法院提請救濟。

公法人國立大學所為教師升等或不升等之決定係行政處分,得向教育部提起訴願、行政訴訟。至於涉及解聘、不續聘部分,因教師聘約屬私法法律關係,應向民事法院提請救濟。

學生救濟途徑

學生對於國立大學所為之行政處分不服者,得向教育部提起訴願。

財團法人國立大學雖為私立,但對於學生受教權之賦予或剝奪等事項,係國家授與行使公權力,於處理該等事項時具有與機關相當之地位,學生對於財團法人國立大學所為之行政處分不服者,得向教育部提起訴願。

學生對於公法人國立大學所為之行政處分不服者,得向教育部提起訴願。

公法上救濟途徑不同

教育部對大學所為之監督並非行政處分,受監督之大學不得對此提起訴願或行政訴訟,僅得循內部申訴管道;但大學仍得為行政處分,例如對學生為退學處分,受處分之學生仍得以大學為原處分機關提起訴願,或以大學為被告機關提起行政訴訟。至於聲請大法官解釋之程序,仍應由教育部層轉行政院為之,上級機關得不予層轉,大學無法自行聲請大法官解釋。

教育部對學術自治事項對大學所為監督之決定為行政處分,各大學得對此提起訴願、行政訴訟,換言之,大學得為訴願人或行政訴訟之原告。大學學術自由基本權受到侵害者,得以財團法人國立大學名義聲請大法官解釋。

教育部依自治監督對大學所為之決定屬行政處分,各大學得對此提起訴願、行政訴訟,換言之,大學得為訴願人或行政訴訟之原告。大學學術自由基本權受到侵害者,尚得自行聲請大法官解釋。

 


Copyright © 國立政治大學行政法人專題研究小組
請尊重智慧財產權,本網站文章圖表未經授權,請勿擅自複製使用。
通訊郵件:董保城教授