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政大十景

國家與國立大學間組織、權責分工模式之介紹

以美國、日本與德國為例

 

一、美國模式

美國公立大學最具體之指標為董事會之建制,公立大學以州為基礎,設置管轄多數校區之董事會,即成立單一校區之董事會,以負責校務發展、財務計畫、財產管理、校長等重要人事之選任。董事會為校務之最高權力機關,一方面扮演緩衝及觸媒之角色,調和國家隊大學所為之法律監督與大學自治之排他本質,且活絡當下社會與鄰近社區與大學之互動,使大學與社會適切連結,並及時回應社會之需求;此外,亦作為阻絕大學之外在不當勢力或壓力,以保護大學與其他勢力保持一定距離,得以專心投入學術研究,暨提供大學之組織體系得正確及適時提供所需人力、物力、財力,支援學術工作。

美國公立大學董事會之職權,傳統上以遴選校長為最重要的事項,惟近年來為因應時代潮流的快速變更與衝擊,屬於學校(教授)以外社會公正人士組成之董事會,權責愈來愈加重。據學者之整理,約有下列事項:

1.設定大學的任務與目的

2.選任校長

3.支持校長

4.監督校長的表現

5.要求校長作長期的發展計畫

6.審查教育與公共服務的規劃

7.確保大學具有適當的資源

8.確保大學能有良好的管理

9.維護大學的自主性

10.聯繫校園與社區的關係

11.擔任校園內爭議的上訴機制

12.自我評量董事會的表現

美國公立大學董事會對於大學純粹學術事務高度禮遇與尊重,教授並組成教授評議會,作為反應並彙整教授學術事務之主要機關,其主席或由校長兼任,或以選舉產生。教授評議會下可設各類委員會,以與行政部門對話。校長具教授身分,為學校內部行政科層體系之首長,為內部事務之管理,對外代表學校,且執行董事會之決議或政策。校長之選任由遴選委員會負責,最後由董事會擇聘,董事會多為外部人士,以菁英式遴選,非校內普選產生,故校長當然由校內教授任之。

美國公立大學董事會名義上雖為大學最高權力機關,負責制訂組織章程、一般規則與其他關於學校管理經營的規章,而由校長負責執行。是,校長執行董事會之決議,並向董事會負責,如此看來校長似乎成為董事會之執行長性質。然實際運作上,董事會常將其管理經營權限完全委諸校長,董事會僅負責監督、支援與協助之角色。從而,一個大學的成敗,往往是由校長與董事會共同負責。

 

二、日本模式

日本於其國立大學法人法制訂後,其國立大學展現與以往不同之面貌。首先,日本國立大學法人採取理事會制,理事會由校長領導,集體對於校務經營與發展負責,國立大學法人之經營成敗,則由校長以及理事會負全責,使權力與責任能夠相對。採取理事會制之主要目的有二:強化校外人士的參與,以及建立以校長為首的責任體系。詳言之,理事會由校長與校長所任命之理事所組成,當校長要決定對教育部所提出的中期目標意見、中期計畫內容、以及年度計畫等相關事項,或是預算的訂定與執行等等,都必須先和理事會討論。理事由校長選出及任命,人選所需具備條件與選考校長相同,必須要人格高尚、學術聲望卓著,具有能力在大學中適當而有效的營運教育研究活動者。國立大學法人校長於任命理事後,必須立即通知教育部長,並將人選名單對外公告。

依日本國立大學法人法之規定,應經理事會討論之事項有五:

1.國立大學法人對於教育部所訂定中期目標之意見,以及年度計畫相關事項。

2.國立大學法人應得教育部長認可或同意之事項。

3.有關預算之編製、執行與決算事項。

4.有關國立大學學院、學系等重要組織之設立或裁撤事項。

5.其他理事會所決定之重要事項。

日本國立大學法人化,係政策上為強化績效管理、提升競爭力,以組織調整的方式,將人事、會計與經營模式等事項,由國家移轉國立大學法人自主負責。在經營管理上,係由國立大學法人設置經營協議會負責。經營協議會的設置,除了引進專業經理人進行企業化經營管理外,尚有強化校外人士參與的功能。詳言之,經營協議會是國立大學法人審議經營相關事項的重要組織,由校長領導,擔任議長,主持經營協議會,並由校長指定的理事、校長指定之職員和校外公正人士所組成。經營協議會之校外委員人數必須占經營協議會總人數二分之一以上,藉由校外專業人士之參與,一方面藉助企業管理長才的社會碩參與大學經營,以符合績效管理;另一方面則由校外人士確認大學之營運,將社會大眾之意見反映於大學營運上,促進公眾參與。

依據日本國立大學法人法之規定,經營協議會負責審議之事項有:

1.中期目標之相關事項中,關於國立大學法人之經營管理事務者;

2.中期計畫和年度計畫之相關事項中,關於國立大學法人之經營管理事務者;

3.會計章則、理事報酬和退職津貼之給付標準、職員工資之給予和退職津貼之支付標準及其他有關經營管理事務之重要規則;

4.預算之編列、執行和決算相關事項;

5.組織和營運情形之自我評鑑事項;

6.其他有關國立大學法人經營管理事務之重要事項。

與經營協議會相對的,是國立大學法人所設置之教育研究評議會,負責審議有關國立大學法人學術研究之重要事項,由校長、校長所指定的理事、重要學院、系、所之主管,以及由校長指定之職員等所組成。是,教育研究評議會純由校內人士組成,彰顯學術自主的性質。

 

三、德國模式

德國觀察美國大學,於今日學術整體表現在世界上不斷維持其優越地位,美國大學之董事會正確且適時地提供開放之訊息,針校務及導引大學,成效備受肯定,於洞察德國傳統上純以教授治校,使大學更為封閉之缺失,引進校外人士參與大學之經營與發展,而成立大學諮詢監督委員會(Hochschulrat)機制,促使大學外部人士與學校內部之對話,以助於大學內部意見全方位之形成,對於大學目標定位之改善,兼顧經濟面與社會面之考慮,具有正面意義。

而為強化校長領導力,乃改過去由行政委員會(Verwaltungsrat)負擔決策執行監督,在執行權的改革上,變更由校長擔任決策執行,負起擬訂大學發展基本方針之權;至於監督權則分由二種組織分工:針對大學教學、研究與學術等學術事項(akademische Angelegenheiten)交由校務會議學術評議委員會;Senat任之;針對大學策略性、組織性、經營性事務,則交由外部社會人士組成之諮詢監督委員會擔當,委員會對於大學內之學術事項沒有任何決策權。此,德國大學中全校性三大重要組織即為校長、校務會議(學術評議委員會)、大學諮詢監督委員會。三者彼此職權分工之重點係大學組織架構、發展與建築計畫、校內資源籌措與分配等職責交予校長與諮詢監督委員會;學術事項則由校務會議(學術評議委員會)議決之,但學術事項之推動有賴校內資源充分提供,德國大學法可能將諮詢監督委員會與校務會議(學術評議委員會)彼此任務作形式上明確的區隔,同時賦予此二組織在各自任務決策過程中互有參與權。

基本上德國大學法制仍維持教授治校之主體性,但引進諮詢監督委員會以導引大學對內部經營具有企業效能(Leistungskraft)。此組織結構的改變,與以往不同之處,在於將企業性格組織與法人內部各類組群平等參與之組織於大學內相建構,形成混合性之組織型態,與公司組織類似。大學內企業性格組織一方面表現在賦予校長更多職權,以成為有執行效力之行政組織,另一方面設置諮詢監督委員會監督校長執行校務,同時對於大學未來發展策略發揮提供建言之功能。

德國各大學法賦予諮詢監督委員會不同之任務,而依任務之異,該委員會具有不同層次之參與手段,包括單純建議,提出具體意見,甚至具有同意權。巴發利亞邦、薩克遜邦諮詢監督委員對組織與發展計畫、大學內部組織調整變更、大學預算計畫參與基本原則討論、大學發展計畫與課程設計、大學重要問題等提出建議;黑森邦、北、史勒威何石坦邦諮詢監督委員會對上述職權原則上亦僅具建議性質。巴發利亞邦規定,校長若不接受前開建議時,應附具理由。巴登符騰堡與薩克遜邦是將課程設置、設立或裁撤大學事業或學術單位、大學財產管理交由教育部執掌。巴登邦大學法第18條第1項規定,諮詢監督委員會參與校長之遴選,但選舉校長由校務會議負責。巴發利亞邦大學法、薩爾蘭邦大學法、帕德波大學法(Paderborn)對於校長選任,仍歸校務職權,並未賦予諮詢監督委員會參與之職權。委員行使職權不受任何指令拘束,僅以執行大學利益與共同福祉為目的。以巴發利亞邦為例,該大學法第28條第1項規定,校務會議對於大學發展計畫、大學組織架構、系所設置須經諮詢監督委員會之同意;同法第23條第2項規定,校長編列學校預算涉及分配預算科目與資源基本問題之建議,須經諮詢監督委員會之同意,若諮詢監督委員會與校長因預算分配基本問題有歧異時,校長與諮詢監督委員會應共同會商決定之,未達成協議者,由教育部長決定之。依同法第27條、第71條規定,校務會議通過設置系所,諮詢監督委員會不同意,則由教育部長決定之。諮詢監督委員會對於大學聘任教師並無決定權,但該委員會每半年須聽取校長報告教師出缺狀況,並要求校長就聘教師水準對學校特色發展所具重要意義提出說明。

 


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