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政大十景

一、日本獨立行政法人制度之介紹

(一)行政改革背景

日本獨立行政法人制度之成立係基於1997123日行政改革會議最終報告書之建議[1]。此行政改革會議為橋本龍太郎內閣所提出六大改革方針中,為檢討「行政改革」課題,於199611月所設之諮詢機關。199610月秋天日本國會大選,由於當時財政構造有改革急迫性,加以住專(處理住宅金融專門公司之不良債權問題)、愛滋藥害(因輸血感染愛滋病)等問題、弊端叢生,實歸咎於戰後以來一成不變之官僚制度,乃由各政黨締結公約,呼籲應重新檢視中央省廳組織任務之應有做法,使行政改革成為該次選舉之重要議題[2]。選後,基於「三黨政策合意」,決定於內閣總理主導下,以民間人士為核心設置直屬於內閣之機關。至19986月止,計歷經45次會議。最終報告書分就:「強化內閣機能」、「改編中央省廳組織」、「行政機能之減量及效率化」、「改革公務員制度」以及「改革資訊公開制度、地方行財政制度」,分別提出具體建議。該報告書中,針對「行政機能之減量及效率化」目標,提出「行政事業或事務於民營化或委託民間之同時,有民營化或委託民間困難者,基於政策規劃立案機能與實施機能分離觀點,就實施機能部分,靈活運用外局制度及獨立行政法人制度,以使其能自律而有效率之經營」建議,是建立獨立行政法人制度之構想,自此確立[3]

(二)獨立行政法人之基本法制

1.獨立行政法人通則法

依基本法第52條規定,於內閣成立「中央省廳等改革推動本部」,負責規劃創設獨立行政法人制度所涉之相關法律及法規命令,其設置為時3年,至20016月終了。19994月推動本部根據事先決定之「中央省廳等改革大綱」中對於獨立行政法人之說明,提出「獨立行政法人通則法」、相關整備法案及各省設置法等法案;同時,於運用方面,作成「中央省廳等改革推動方針」,並依基本法所設基準,具體檢討計89個事業或事務獨立行政法人化應注意事項,以補充法令不足[4]。「獨立行政法人通則法」於19997月公布,200116日施行;「有關獨立行政法人通則法施行之相關法律整備法」,亦於同日施行。

2.獨立行政法人個別法

通則法成立後,199911月進行包括各省廳下法人個別法案之草擬作業。個別法案係規定各法人之名稱、目的、業務範圍等一般事項,原本須由各省廳草擬,各省廳所轄獨立行政法人相關個別法,不得違反通則法之意旨。初步自預定獨立行政法人化之86項事業及事務中,作成59個法人個別法草案,19991222日公布,與通則法同日施行。但與法人設立有關作用法或省廳組織法之修正,其施行日期則另以政令規定。

3.獨立行政法人相關政令之公布

59案個別法外,20006月經內閣會議決議,公布有關獨立行政法人之政令。包括:涉及通則法組織、營運及管理等共通事項之政令,通則法等法律施行相關政令整備及過渡措施之政令,因應各獨立行政法人等設立相關政令整備之政令,各省廳獨立行政法人評鑑委員會令等多種。

(三)制度設計

基上所述,獨立行政法人制度是將某些事業事務自國家行政組織分離而賦予獨立法人格,但並非民營化,業務性質上仍定位為「行政」之一環,即不免須由內閣負最終責任,故存在由國家控制之可能。此制度原本希擷取官營與民營各自之優點,又為避免誤用招致與以往特殊法人相同弊端,財政上須受限於國家預算措施,財務上採取「企業會計」原則善用「民營」優點,監督上運用「評價制度」亦具有「官營」色彩。諸此,均使獨立行政法人制度本身於追求獨立性之外,存有被拘束性[5]。此點,於瞭解日本制度時必須有所認知,方不致被政策語意所誤解。

1.設立標準

判別何種事務或事業須由國家自己實施之基準有三:1.對於私人權利義務有直接且強力限制之行使公權力者,具體而言,對於身體或財產能直接以實力排除相對人之抵抗,其所限制之權利重大且受限制之範圍廣泛(如:警察)。2.性質上必須以國家為名義人方能成立之事業,其中必須內含有國家本身之權威,如僅以國家為名所為者,並非該當(如:授予榮典)。3.與災害等國家遭遇重大危機之管理直接相關,必須直接由國家負起責任實施之事務或事業(如:國防)。除此以外之其他事務及事業,則以「公共觀點,有確實實施必要」、「委託民間辦理又有無法實施之虞有必要由單一主體獨占實施」,作為獨立行政法人化之基準[6]。於此標準,初步區分為(1)造幣等業務、(2)考試研究業務、(3)國立學校等文教研修業務、(4)國立醫院等醫療衛生業務、(5)統計等庶務業務、(6)其他服務等類,由各省廳分別加以檢討,如認為原本即非國家行政組織所應從事之業務,即分別民營化、移轉民間或地方公共團體經營或廢止之[7]

2.組織營運

獨立行政法人之設立程序,除個別法有特別規定外,依通則法之規定辦理(通則法第13條)。其設立之相關事務,由主管部會首長任命設立委員處理之(第15條)。組織構成採取「首長制」,獨立行政法人之首長由主管部會首長指定並任命(第14條),完成設立準備後,由設立委員向主管部會首長陳報後,相關事務即由獨立行政法人首長繼受,並辦理設立登記(第1516條)。獨立行政法人得依個別法設有監事及幹部,監事由主管部會首長任命,幹部則由法人首長任命,但應向主管首長陳報並公布(第20條)。監事主要監視獨立行政法人業務之進行,有必要時得將監視結果向法人首長或主管部會首長提出意見(第19條)。此外,獨立行政法人依個別法規定設置職員,由法人首長任命。主管部會首長及法人首長遇其各自任命之幹部或職員有解任事由時,得各自解任(第23條)。

各獨立行政法人之業務範圍於個別法中規定(第27條),於業務開始時必須提出「業務方法書」,經主管部會首長認可(第28條)。有關業務營運,主管部會首長必須訂定3年以上至5年以下期間之「中期目標」,指示獨立行政法人並公告,且該中期目標應聽取評價委員會之意見(第29條)。獨立行政法人接受該「中期目標」之指示後,必須作成「中期計畫」,送經主管部會首長認可並公布,主管部會首長於審核認可時,如認為有不適當者,得命變更該中期計畫之內容(第30條)。同時,於每事業年度開始(每年41日至次年331日)前,根據經認可之中期計畫,必須依主管部會命令之規定訂定該事業年度業務營運之「年度計畫」,向主管部會首長陳報並公告(第31條)。獨立行政法人於中期目標期間終了後三個月內應依規定向主管部會首長提出「事業報告書」(第33條)。

3.財務人事

獨立行政法人之財源,由政府編列預算,於預算範圍內,對於獨立行政法人交付其業務營運所必要之金額(第46條)。獨立行政法人之會計處理,採取企業會計原則(第37條),每事業年度終了後三個月內,必須製作財務報表送經主管部會首長承認(第38條第1項)。有關會計財務監督,除由獨立行政法人之監事外,尚須由主管部會首長選任會計監察人(第4043條),針對上揭財務報表、事業報告書及決算報告書等提出意見(第38條第2項)。

獨立行政法人中分為「特定獨立行政法人」及「非特定獨立行政法人」,前者成員具有公務員身分(第51條),後者則否。其區別,以「業務性質上,該事務事業之停滯將使國民生活或社會經濟安定產生直接重大障礙者」、「根據獨立行政法人之目的及業務性質等綜合考量認為有賦予其幹部或職員國家公務員身分之必要者」為基準(第2條第2項)。其1.給薪部分,對於特定獨立行政法人之幹部並須參考國家公務員給薪、民間企業幹部之報酬等因素訂定支給基準,核給時必須考慮該幹部之業績(第52條),而職員方面同樣訂有支給基準,其核給必須依該職員所擔負職務之內容與責任所能發揮之能力及效率加以考量(第57條);對於非特定獨立行政法人,亦相同(第63條)。2.服務義務部分,特定獨立行政法人之幹部及職員均必須遵守職務保密義務、禁止從事政治活動、禁止兼職從事營利性業務、離職後之利益迴避(第54條);其工作時間、休假等則由獨立行政法人考量國家公務員之規定,自行訂定規程;但非特定獨立行政法人僅禁止其幹部從事營利性業務(第61條)。3.其他法令適用部分,勞工災害補償保險法不適於特定獨立行政法人之幹部及職員,而職員部分原規範國家公務員津貼、給薪、職務階等、工作時間等規定排除適用外,其他相關法律部分須配合修正(第59條)。

4.評鑑監督

基於維持獨立行政法人之自律性及自發性,主管機關對其監督均限於必要最小限度。因此,儘量抑制事前介入或統治之程度,而注重事後之監督。事前監督,如前述,包括:有關幹部任命、年度計畫之「陳報」,業務報告書及中期計畫之「認可」,財務報表之「承認」等;事後監督措施,除具有一般行政義務履行確保制度之運用(行政調查、違法行為之糾正及罰則)外,則以績效評鑑制度為重要。

針對獨立行政法人業務執行之績效,包括業務方法書、中期目標及年度計畫等之評鑑及意見提供,於主管部會下設「獨立行政法人評價委員會」(第12條)。評價分為「事業年度內業務績效之評定」以及「中期目標所涉業務績效之評定」。前者,係針對該獨立行政法人事業年度內調查、分析中期計畫之實施狀況,並考量調查及分析之結果,綜合評定該事業年度內之業務績效(第32條);後者,係針對中期目標期間之業務績效,調查、分析於中期目標期間內對於中期目標之達成狀況,並考量調查及分析之結果,綜合評定中期目標期間內之業務績效(第34條)。評定結果均必須通知獨立行政法人及於總務省所設「政策評價及獨立行政法人評價委員會」[8]並公告,如有必要,亦得對其作成改善建議。最後,由主管部會首長於獨立行政法人中期目標期間終了時,針對該行政法人業務繼續實施之必要性、組織及業務等狀況作全盤檢討,並提出必要措施,此時亦必須聽取評價委員會之意見(第35條)。政策評價及獨立行政法人評價委員會於中期目標終了時,針對有關該獨立行政法人主要事務及事業之修正廢止,亦得向主管部會首長提出建議(第35條第3項)。

其他事後監督手段,特定獨立行政法人每年須將其專職職員人數向主管機關首長、國會報告之義務(第60條)。主管部會首長得命獨立行政法人提出有關業務及資產負債狀況之報告,亦得進入其事務所檢查(第64條)。原則上,對於獨立行政法人或其幹部及職員,如認有違反法令或有違反之虞時,為使其改善,得要求提出必要措施(第65條),獨立行政法人接至此要求時,必須提出改善措施並將其內容報告主管機關首長(第65條)。應注意者,此並非採取「糾正命令」,僅要求提出必要改善措施而已,顯係尊重法人自主性之設計[9]。但違法行為性質上若屬嚴重者(如違反保密或禁止兼職義務、虛偽報告等),則針對獨立行政法人之幹部或職員,依其情形,分別科處拘役或罰金或罰鍰之罰責(第6071條)。

二、日本國立大學行政法人之制度

(一)國立大學行政法人制度之進程

日本最近之大學改革係依據獨立行政法人改革進程中,行政改革會議於199712月最終報告所強調大學之自主性、自律性及自己責任等方向[10],及基於中央省廳等改革基本法第43條第2項規定,政府必須朝向國立大學教育研究品質提升、延展大學之特色、確保產業界及地區社會有機地連繫、教育研究國際競爭力提升及其他自主性之改革、建立教育研究評價體制、資訊公開、與外部之交流、人事會計財務之鬆綁、大學營運之權限及責任之明確化、組織簡化、合理化暨專門化等必要而為改革之推展。此大學制度改革方向,在推展過程受到國立大學及其教授公會之強烈反對,[11]有學者也認為該國國立大學法人化乃公務員定員削減之政治公約下之犧牲產物,在理論上直接衝擊大學自治及自主性,亦與學術自由之理念背道而馳。[12]然而面對「大學大眾化」所產生學生數膨脹之時代已經結束,以及「少子化」造成新生入學人數減少之因素,現有之大學數量將面臨教育給付供給量過剩問題,未來大學朝向合併廢止之可能性提高等環境因素,大學乃有講求「經營」概念之必要。[13]資此,在人事及研究教育自由之確保及對於大學經營「效率性」觀念予以適當地理解等前提下,也獲得公法學者之認同。[14]贊成此改革方向者,一般均注意到大學具有學術自由與大學自治之特殊性,較一般行政機關具有廣泛之獨立性,因此有認為在改革上應有別於一般獨立行政法人,而倡議應制定學術公法人通則法[15];有認為雖基於效率化之大學改革必要性,而支持獨立行政法人化,但強調考量大學自治,建議於立法時,採行政法人通則法之特別法予以規範[16]

日本參議院於平成15年(2003年)79日以131票贊成、101票反對通過,於同月16日公布,於同年101日施行之國立大學法人法,同法與獨立行政法人國立高等專門學校機構法、獨立行政法人大學評價暨學位授予機構法、獨立行政法人國立大學財務暨經營中心法、獨立行政法人多媒體教育開發中心法、伴隨國立大學法人法等相關法律整備法等共6法,共同建構日本最新之大學組織法制之改革藍圖。若謂日本國立大學法人化原本係行政機關獨立行政法人化過程之一部分,並不為過。尤其國立大學法人法固然以特別法之方式展現,欲與獨立行政法人通則法作某程度上之區隔,然綜觀國立大學法人法全文35條,其第1條以降至第34條處處有獨立行政法人通則法之鑿痕,而第35條更大量準用獨立行政法人通則法之規定,益足見之。

(二)國立大學法人法的重要內容

1.組織方面

在國立大學之性質上,國立大學法人法該法賦予國立大學法人等[17]具有法人地位(該法第6條參見),將國立大學法人化,予以確保其自律營運,將國立大學自國家行政組織中分離而出,賦予獨立法人人格地位,大幅縮減大學預算及組織之規範密度,課予大學自行決定之責任,在國立大學法人化的規定下,國立大學不再是國家行政組織的一部份,而是獨立於國家之外,擁有獨自的法人人格。

在組織上,國立大學法人法規定,由校長及理事組成理事會、審議經營事項之經營協議會及審議教育研究重要事項之教育研究評議會,各活用其裁量,共同確立國立大學法人之意思決定系統。詳言之,國立大學法人法透過引進董事會制度之民間企業概念,實現專業經理人制度,是國立大學法人變成以校長和理事為中心的自主、自律之營運組織。為了活化經營管理,國立大學法人法中規定各個國立大學法人應設置負責審議營運相關重要事項的經營協議會,並設立負責審議教育研究相關重要事項的教育研究評議會,基於全校觀點在最大限度下靈活運用整體大學資源,以經營大學。在社會參與上,將社會人士參與國立大學經營機制法制化,引進具學識之社會人士或專家出任董事,允許社會人士參與審議經營事項之經營協議會,並允許社會人事參與遴選國立大學校長之校長選任會議。另外,為了將社會的聲音適當地反應給大學營運單位,並實現大學對社會應負的責任,經營協議會的成員必須有二分之一以上的校外人士。

此外,人事制度方面,則改採非公務員型態且具彈性之人事制度,國立大學得依據能力及業績核發報酬,廢除教職員兼職限制,透過產官學合作將研究能力及成果回饋社會,並透過校長對全體董事及教職員之任命權,實現全校人事管理之一元化。

2.運作方面

國立大學法人化的重要目的,在於給予各大學裁量權,使各大學的「個性化」來促進競爭方式,推展行政改革計畫,因此,國立大學法人法大幅擴大大學有關預算、組織、人事之裁量權。在國立大學法人化當中,其特徵為給予校長強大權限,使其發揮領導能力,採取從上到下的組織管理方式,而從政府所獲得的「運營費交付金(補助金)」可由大學自由的運用。是以,國立大學法人之運作即是依據文部科學省訂定之6年中期目標、大學擬定之6年中期計畫、依據中期計畫所訂定之年度經營計畫來進行,至於國立大學法人運作效能之評價,國立大學法人法引入第三者評價之事後監督制度,由國立大學法人評價委員會對各大學之運作進行評價,但教育研究之評價尊重大學評價暨學位授予機構之評價結果,評價結果、教育研究資訊均予以公開,且依據評價結果分配資源予各國立大學[18]

首先,文部科學省在兼顧各國立大學法人提案之意見下,由文部科學大臣提示各大學6年中期目標作為各大學之願景,並明確向社會宣示。大學的經營需依據文部科學省所設定的6年中期目標,來擬定6年中期計畫並經過文部科學省的認可,每年再依據中期計畫來訂定年度經營計畫,此一年度計畫須向文部科學大臣報備,並公告之。大學每年必須接受是否達成中期目標的業績評價。此一評價結果,會反映於大學所能獲得的補助金額的分配。

原則上國家(政府)在適用運用國立大學法人法時,應經常考慮國立大學法人所具有的教育研究特性(第3條)。因此建立一個第三者評價制度機制來監督,在文部科學省設置國立大學法人評價委員會(以下「評價委員會」),來處理國立大學法人相關事務(第8條第1項)[19]。評價委員會的執掌業務:第一,國立大學法人等業務的實際成果做評價;第二其他法律依據本法所屬之權限的相關事務的處理。具體而言,國立大學法人事業年度的業務績效的評價,以及關中期目標的業務績效評價,就評價結果應通知該法人以及總務省的政策評價與獨立行政法人評價委員會,並公告之。而文部科學大臣為下列行為時,應事前聽取評價委員會的意見。第一,文部科學大臣訂定各大學中期目標或者是為中期計畫的認可時;第二,文部科學大臣為關於準備金的處分以及財務報表等的承認時;第三,文部科學大臣為長期借款的認可時,應先聽取評價委員會的意見。目前評價委員會的委員長是諾貝爾獎化學獎得主野依良治教授,2004年度的年度計畫評價結果也公開刊載在網路上[20]

基本上,國立大學法人依循廣義的獨立行政法人制度,國立大學法人的業務內容採用中期(程)目標、中期計畫的方式進行,評鑑方面則是採取大學內部自我評鑑、大學評鑑、學位授與機構・文部省評鑑委員會,以及總務省政策評鑑。國立大學法人發展任務的中期目標由文部科學省大臣指示,各個國立大學法人再依據中期目標各自作成中期計畫,並獲得文部省科學大臣的認可後執行。文部科學省在指示中期目標的同時,文部科學省大臣也必須聽取大學方面的意見,並加以考量。當中期計畫執行期間結束,文部科學省的評鑑委員會、總務省的評委會、或其他第三者評鑑機構等組織,將會對此期間的營運實績進行評鑑。

國立大學法人化法制改革,大略言之,係將獨立行政法人制度作某些程度的轉化,而將國立大學法人化,並自20044月起實施,然而關於國立大學法人化之論爭,猶然不斷。[21]法人化後對於大學教育整體效能之提升效果如何,尚難遽下定論,但法人化在行政組織化上的貢獻,彰顯於法人化前依國立學校設置法所成立之99所國立大學、55所國立高等專門學校、15個大學共同利用機關、1個大學評價暨學校授與機構、1個國立學校財務中心等171個機關,已驟然減少為89個國立大學法人、4個大學共同利用機關法人、1個獨立行政法人國立高等專門學校機構、1個獨立行政法人大學評價暨學位授予機構、1個獨立行政法人國立大學財務經營中心、1個獨立行政法人多媒體教育開發中心等97個法人。此外,推估約有13萬人之教育公務員被非公務員化。[22]

(三)國家對國立大學法人之監督

以下就文部科學省對於國大學所為之監督與干涉,分成人事,業務,財務等三部分作簡單介紹[23]

1.組織人事的監督

1)校長

校長代表國立大學法人,總理校務。依國立大學法人法第12條各項規定,校長經由校長考選會議選出,由文部科學大臣任命。校長選考會議之成員分別由經營協議會與教育研究評議會中選出,現任校長與理事亦可擔任委員,惟其人數不得超過總數三分之一。選出的校長需具備有高尚的人格,優秀的學識,擁有能對大學教育研究活動做適切且具效果之營運能力。校長任期則以二年以上,不超過六年為限,由校長考選會議決定(第15條)。

2)理事會

理事會由校長與理事組成,當校長要決定對文部科學省提出的中期目標意見內容,以及年度計畫相關事項,或是預算的訂定與執行,和其他必須經過文部科學大臣認可的事項等等時,都必須和理事會討論(第11條)。理事由校長選出及任命,人選所需具備條件與選考校長相同,當校長任命理事的同時,必須立即通知文部科學大臣,並將人選名單公開(第1213條)。監事則由文部大臣任命(第12條第8項)

3)經營協議會

經營協議會是國立大學法人審議經營相關事項的重要組織,由校長、校長指定的理事、職員和校外人士所組成。校外委員人選方面需參考教育研究評議會的意見後由校長任命,其人數必須占經營協議會總人數二分之一以上。本會負責審議的有關經營之事項包括中期目標相關事項、學則、會計規程、薪資、預算、自我評鑑等內容(第20條)。

4)教育研究評議會

本會負責審議有關國立大學教育研究(即學術研究)之重要事項,組成人員為校長、校長所指定的理事、重要學院、系、所之主管,以及由校長指定之職員。負責審議之教育研究相關事項包括中期目標相關事項、學則(經營部分除外)、教員人事、教學課程方針、對學生援助事項、入學、學位授與、自我評鑑等等事項(第21條)。

2.業務之監督

1)中期目標

文部科學大臣應訂定6年間各國立大學法人應達成業務經營的目標,在訂定中期目標時,同時必須聽取校方與評鑑委員會的意見,同時此一目標在向國立大學表示時,亦應公告之。其為變更時,亦同。文部科學大臣訂定或更改中期目標時,應預先聽取國立大學法人的意見,而在考量國立大學法人的意見時,應同時聽取評價委員會的意見(第30條第1項,第3項)。中期目標為實現各大學的基本理念與長期目標的一個步驟,在一定期間所應達成的目標。此一中期目標除了具有大學擬定中期計畫時的指針作用外,同時亦作為大學評價的基準。

中期目標之具體內容為:1.提升大學教育研究品質的相關事項;2.業務經營的改善與效率化的相關事項;3.財務內容改善的相關事項;4.關於教育研究以及組織經營的狀況,應自行檢點以及評價,並就關於該當狀況之資訊提供相關事項;5.其他業經營相關事項(第30條第2項)。

2)中期計畫

國立大學法人在接到文部大臣表示之中期目標後,應擬定為實現該中期目標所需之中期計畫(例如重要財產的讓渡或借貸事項),並獲得文部科學大臣認可。其為變更時,亦同。文部科學大臣為第1項認可時,應先聽取評價委員會的意見。文部科學大臣為中期計畫認可時,認為中期計畫與本法第30條第2項各款所規定事項的適當與確實執行上有不適當之情形時,應命變更中期計畫。國立大學法人於獲得認可時,應立即公告其中期計畫(法第31條第1345項)。

中期計畫係為實現中期目標的具體計畫,同時亦作為運營交付金等相關預算的計算基礎,而在評價中期目標的達程度時的具體要素。中期目標與中期計畫,當然有相互密切的關係,特別是大學的教育研究應儘量尊重大學的主體判斷,此一部份如在政府與大學之間,完全地分離企劃立案與實施的機能為不洽當。因此各自的原案先在各大學做一體檢討。而中期計畫係就中期目標期間中的預算做記載,所以評價委員會亦應對各大學的運營費交付金的分配,做意見表示。

此一中期計畫除了是預算根據的必要事項或法令中的應規定事項外,也是大學對社會的一種意思表示,因此應儘可能就為了實現中期目標所需的數值目標與目標時期為具體的內容記載。中期計畫的具體內容應包含:1.為了達成提昇教育品質的相關目標所應採取的措施;2.為達成業務經營的改善與效率化相關目標所應採取的措施;3.預算(包含人事費),收支計畫,以及資金計畫;4.短期借入金的限度額;5.重要財產的讓渡,或者是要提供擔保時的計畫;6.剩餘金的用途;7.其他文部科學省令中,所規定的相關業務經營事項。

3)年度計畫

各大學應基於中期計畫,訂定各事業年度相關業務經營計畫。此一年度計畫應向文部科學大臣提出報備。

3.第三者評價制度

1)概述

國立大學法人的評價制度的目的,應同時以尊重大學經營的自主性與自律性以及教育研究的專門性,並依據評價來促進大學的繼續品質提昇,與完成對於所應負的說明責任。同時此一評價制度,應具有能讓大學的狀況為一般社會所容易理解,同時又不成為大學的過重負擔的有效率評價制度,並且也有必要留意評價制度自體的透明性。在大學教育研究活動的評價,僅以計量與外表來判斷,如欲期待其適切,有其困難之處。

2)評價委員會

有別於獨立行政法人的評價機制,評價主體為2003101日設置於文部科學省的國立大學法人評價委員會,以及獨立行政法人大學評價與學位授與機構。前者依據國立大學法人法第9條之規定,文部科學省為處理國立大學法人等相關事務所設,主要負責國立大學等業務實績的評鑑,作國立大學的包含經營層面的整體評價;後者則係負責所有國公私立大學的教育研究實施結果的評價。兩者重疊部分,亦即評價委員會在作整體評價時,其中關於教育研究評價的實施部分,應先聽取大學評價與學位授與機構的意見報告後,尊重此一報告結果,做綜合整體評價。

評價委員會的委員由20人組成,由文部科學大臣任命,任期為2年,可連任。同時,於有必要時,委員會就特別事項的調查審議,可設置臨時委員;就專門事項為調查時,可設置專門委員會。所有的委員均為兼任,委員長由委員互選之,委員長綜理會務,並代表委員會。委員會為議決時,應有委員過半數的出席,同時出席委員的過半數同意。評價委員會為國立大學法人各事業年度的業務績效評價時,評價委員會應將評價結果通知各國立大學法人以及總務省的政策評價與獨立行政法人評價委員會並公告之(第35條準用獨立行政人通則法第32條規定)。在評價結果為通知前,應給予各國立大學法人意見陳述的機會;如國立大學法人有陳述意見時,應併同該意見的評價結果為通知以及公告。關於教育研究評價部分,大學評價與學位授與機構為評價決定前,亦應給予各大學意見陳述機會。

4.財務會計監督

各國立大學法人每年所能獲得的預算分配,係依據評價委員會的評價結果來分配預算。由於評價結果會活用於各國立大學法人所能分配的預算。因此在運營交付金的算定上所適用的評價項目上,應就各大學與學部等的理念、目標、特色、條件等為考慮,彈性的運用慎重的檢討。國立大學法人在財物及會計方面基本上準用獨立行政法人通則法,概略性地規定了有關公積金的處理、長期借入金和債券、償還計畫等相關事項(第3234條)。另外,法案中還制訂了罰則,若國立大學法人等機構或人員有違反本法相關規定之情形,則可處以罰金等處罰(第38-41條)

5.資訊公開制度的活用

由於國立大學法人主要財源為國家預算,因此具有極高之公共性,對於社會負有說明責任。因此各國立大學法人的中期目標中期計畫年度計畫等資訊,以及財務內容管理經營的資訊,關於大學入學或學習資訊,畢業生的就職情況,大學研究課題相關資訊,國立大學評價委員會的評價結果等應積極向社會大眾提供。而這些資訊的提供應考量利用人立場,儘量以容易理解的內容與方法來提供之。

三、小結

國立大學法人法初行迄今未久,其法制完備性及效能均有待細部檢驗,然吾人略可查悉,該法相當強調國立大學法人事務及事業應著眼於國民生活及社會經濟安定之公共性,並講求營運之透明性、適正性、效率化、自主性、長期性、專門性等特性。學者認為該法採國立大學法人首長即國立大學校長之制度,符合經營與教學一致之大學經營理念。[24]國家在此制度下,仍為國立大學法人重要之出資者。但國立大學法人化後,大學與產業的連繫可預計將日趨活絡,使大學創造之智慧財產得以順利活用[25]

 



[1] 參照http://www.kantei.go.jp/jp/gyokaku/report-final

[2] 獨立行政法人制度研究會編『獨立行政法人制度の解説』(第一法規、2002年),7頁。

[3] 然有關獨立行政法人之倡議,最早仍始於大選時自民黨於上揭公約中,提出引進英國政署(executive agency)制度之構想。19973月行政改革會議第8次會議中,瞭解外國行政組織及行政改革之現狀說明後,針對英國政署制度,提示主要議題為「英國政署制度可否參考、該制度有何特徵值得重視,與日本特殊法人制度有何關聯」同上12頁。

[4] 同前註322頁。

[5] 同前註錯誤! 尚未定義書籤。112以下

[6] 前註344頁。

[7] 其中,民營化者,如:農林水產省糧食檢查事務;移轉民間經營者,如:通商產業省工業技術標準實施部門有關規格訂定之業務;廢止者,如:農林水產省珍珠檢查所之檢查業務、北海道開發廳建設機械工作所災害防治用機械管理運用事務;移轉地方公共團體者,如:對於公共事業或對事業補助金之發放等(中央省廳等改革推動方針)。

[8] 「政策評價及獨立行政法人評價委員會」設於總務省,依獨立行政法人組織、營運及管理等共通事項之政令第1條規定所設,對於各府省獨立行政法人評價委員會之結果進行第二次評價,以確保評價結果之客觀性及能嚴謹地被實施。

[9] 同前註3142頁。

[10] 蟻川恆正,国立大学法人法,ジュリストNo1254200251日,頁60-67

[11] 其他的評論,在日本相關網站上可搜尋之資料繁多,茲不一一贅舉。較詳盡之批評如:鬼界彰夫(筑波大學,「国立大学法人法」批判要綱-全国民が反対すべき理由-,http://eba-www.yokohama-cu.ac.jp/~kogiseminagamine/Hihanyoko.htm;東京外語大學外部教授會,「国立大学法人法」案意見表明2003年3月20),http://www.tufs.ac.jp/common/fs/admin/ikenhyoumei03-03-20.html

[12] 蔡秀卿,現代國家與行政法20036月,頁86

[13] 青木昌彥+澤昭裕+大東道郎+『通產研究レビュ-』編輯委員會編,大學改革-課題と爭点,200371日第5刷,頁411澤昭裕執筆部分。

[14] 藤田宙靖,国立大学と独立行政法人制度,ジュリストNo1156199961日,頁118以下。

[15] 有倡議制定學術公法人通則法,參見石井紫郎,「学術公法人」私案-「独立行政法人」之対案,ジュリストNo1178200061日,ジュリストNo1161199981日頁49以下。

[16] 山本隆司,独立行政法人,ジュリストNo1161199981日,頁132-133

[17] 依同法第2條第5項規定係指國立大學法人及大學共同機構法人等。

[18] 以上均參照:劉宗德,日本公益法人、特殊法人及獨立行政法人制度之分析,收錄法治與現代行政法學-法治斌教授紀念論文集,20045月,頁409-412;合田哲雄、神山弘,国立大学法人法について,ジュリストNo125420031015日,頁131-132

[19] 並訂定國立大學法人評價委員會令(政令第四百四十一號),以及國立大學法人評價委員會令要綱。此項法令條文可下列的文部科學省網站上下載。http://wwwmextgojp/a_menu/koutou/houjin/houjinhtm

[21] 国立大学協會,国立大学法人化国立大学見解(平成15714日),http://zendaikyo.or.jp/dokuhouka/kokudaikyo/030714kenkai.htm;豊島耕一佐賀大学理工学部),大学の教育・研究を文科省の「許認可事項」にしてはならない-憲法・教基法の効力が試される国立大独法化問題2003515日,東大駒場キャンパスでのスピーチ.改訂2003.7.19,最終改訂2004.9.12http://www.geocities.jp/chikushijiro2002/UniversityIssues/atKomaba030515.html

[22] 澤昭裕、寺澤達也、井上悟志編著,競爭勝つ大学,頁217北澤宏一執筆部分。

[23] 此一簡單介紹主要是參考國立大學法人法條文,以及国立大学等の独立行政法人化に関する調査会議『新しい「国立大学法人像」について』平成14326日。可在下列網站下載(20051月),http://wwwhokudaiacjp/bureau/socho/agency/j140326pdf

[24] 澤昭裕、寺澤達也、井上悟志編著,競爭勝つ大学,頁246澤昭裕執筆部分。

[25] 以東京大學為例,該大學即為此將產學連繫推進室提升為產學連繫本部,並另設置智慧財產部及事業化推進部,以強化連繫效應。各務茂夫,国立大学法人法化と產學連携,ジュリストNo12542004815日,頁3


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